El acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur no puede reducirse a una mera negociación comercial. Lo que en principio debía firmarse este 20 de diciembre en la Cumbre del Mercosur en Brasil, finalmente se postergó a pedido de Italia, quien en los últimos días tomó una relevancia sorpresiva al sumarse al pedido de Francia de tener reglas más claras para los productores agropecuarios de sus respectivos países.
“Georgia Meloni nos ha dicho que Italia estaba a favor del Acuerdo, pero necesitaba más tiempo para tener claro cuáles eran las garantías para sus agricultores”, dijo Friedrich Merz, el canciller alemán y principal interesado en que el Acuerdo se firme.
En ese contexto, tanto la Comisión Europea como Lula (que había dicho que si no se firmaba este sábado se retiraba del Acuerdo) han aceptado el pedido de Italia y creen que la firma solo se postergó “15 o 20 días”.
Para Lula es un golpe. No podrá salir en la foto de la firma del Acuerdo porque debe traspasar la presidencia pro tempore del Mercosur a su par de Paraguay, Santiago Peña. Será Peña, entonces, quien tendrá los honores si esta prórroga es solo una cuestión de días o de pocos meses.
Pero volviendo al fondo de la cuestión, si finalmente se encamina la firma del Acuerdo tras más de dos décadas de discusiones, lo hará transformado en un síntoma de las tensiones que dominan la política internacional contemporánea. Más allá de cuotas, aranceles o estándares sanitarios, su tensión intrínseca deriva de cómo regiones enteras perciben su lugar en un sistema mundial cada vez más fragmentado, competitivo y atravesado por contradicciones internas profundas.
Cuando las negociaciones comenzaron a fines de los años noventa, el contexto era otro. La globalización se extendía como paradigma dominante, Estados Unidos promovía la liberalización comercial y la Unión Europea buscaba consolidarse como un actor económico global. China aún no había emergido como potencia sistémica y los acuerdos de libre comercio eran pensados como instrumentos técnicos para expandir mercados. En ese marco, el acuerdo UE–Mercosur tenía un sentido claro, construir un eje transatlántico entre dos regiones con afinidades históricas, valores políticos compartidos y un compromiso con el orden liberal. Sin embargo, ese mundo ya no existe; y la geopolítica ha vuelto a escena con fuerza.
Hoy, el acuerdo llega a su momento decisivo en un escenario marcado por la rivalidad entre grandes potencias, un desgaste del multilateralismo, el retorno del proteccionismo y una creciente dificultad de los gobiernos para sostener compromisos de largo plazo frente a electorados fragmentados y presiones domésticas inmediatas. A diferencia de otros tratados europeos recientes (como el CETA con Canadá o el acuerdo con Japón), el acuerdo con el Mercosur combina tres elementos que lo vuelven explosivo: agricultura, medio ambiente y asimetrías de desarrollo. Esa mezcla no solo explica la complejidad de las negociaciones, sino también por qué, aun siendo estratégico, el tratado se volvió políticamente incomodo.
Dentro de la Unión Europea, el debate ha puesto en evidencia una división geopolítica que va más allá de intereses sectoriales. Francia encabeza el grupo de países más reticentes, y su oposición no se limita a la defensa de sus agricultores. Desde París se percibe el acuerdo como una amenaza a la idea de “autonomía estratégica” europea, es decir, abrir el mercado agrícola a productores sudamericanos equivale a aceptar una dependencia externa en un sector que se considera no solo económico, sino social y territorialmente sensible.
Para estos países, aceptar importaciones producidas bajo estándares ambientales y laborales diferentes erosiona la capacidad de Europa de actuar como potencia normativa global. El problema ya no es solo comercial, sino cultural. Entonces, ¿puede una Europa que aspira a liderar en materia de regulaciones ambientales ceder terreno frente a estándares diferentes sin debilitar su pretensión normativa? Francia, Bélgica, Austria, Polonia e Irlanda, con matices, comparten esta lógica defensiva. En algunos casos pesa el temor al impacto sobre pequeños productores; en otros, la presión de fuerzas políticas nacionalistas y euroescépticas que han hecho del rechazo a la globalización un eje de su discurso. También a último momento y sorpresivamente aparece Italia, como ya vimos antes, en un tinte más oportunista para lograr obtener beneficios de esta negociación como subsidios, fondos económicos y posiciones estratégicas en la toma de decisiones de la UE.
Italia, en este contexto, aprovechó para generar más incertidumbre impulsada por los reclamos de su sector agropecuario, que sirvió como pretexto para pedir reglas más claras y en definitiva solicitar formalmente postergar la firma del Acuerdo, lo que finalmente sucedió.
¿Por qué Italia termina siendo determinante al sumarse a lo que Francia viene pregonando hace tiempo?
Porque el sistema de aprobación del Consejo de la UE en este caso necesita una mayoría calificada, esto es, al menos el 55% de los países miembros de deben aprobarlo, pero deben representar al menos al 65% de la población de la UE. Y es aquí donde Italia se vuelve importante, ya que es el tercer país con más representación demográfica de la UE, detrás de Alemania y Francia.
En el otro extremo se sitúan Alemania, España, Portugal y varios países del norte europeo. Para estos gobiernos, el acuerdo debe leerse en clave geopolítica antes que sectorial. En un contexto de creciente rivalidad con China y de incertidumbre respecto de la relación transatlántica con Estados Unidos, diversificar socios estratégicos se volvió una necesidad imperiosa.
Alemania observa el tratado como un medio para asegurar el acceso a mercados, materias primas y cadenas de valor en una región políticamente estable. Para Berlín, bloquear el acuerdo no protege a Europa, sino que la deja más expuesta a dependencias concentradas en Asia. España y Portugal incorporan además un componente histórico y político porque fortalecer la relación con América del Sur es también un modo de recuperar su influencia histórica y consolidarla en un espacio donde China ha ganado terreno mediante inversiones y financiamiento sin las mismas condicionalidades políticas que Occidente. Desde esta perspectiva, el acuerdo no es un riesgo, sino una oportunidad para que Europa sostenga su relevancia global.
El Parlamento Europeo se ha convertido en el escenario donde estas tensiones se expresan con mayor claridad. Lo que comenzó como una discusión técnica se transformó en una instancia en donde se cuestiona hasta qué punto la Unión puede seguir promoviendo la apertura comercial cuando sus costos sociales y políticos son cada vez más visibles.
Esto se vio reflejado en la aprobación del pasado martes de las salvaguardias, incluida la cláusula de reciprocidad, que busca limitar el impacto del acuerdo con el fin de que los países de la Unión aprueben el acuerdo.
Del lado sudamericano, el acuerdo funciona como un espejo de debates más amplios sobre modelo de desarrollo y rol del Estado. Brasil, actor central del bloque, ha jugado un papel decisivo para lograr su firma. Para gobiernos con mirada pragmática, el tratado representa una oportunidad de reposicionamiento global con un acceso preferencial a un mercado de 450 millones de consumidores, mayor previsibilidad para inversiones y una señal de alineamiento con Occidente en un mundo donde las alternativas estratégicas también se diversifican.
Sin embargo, aceptar compromisos ambientales y regulatorios definidos por Europa genera resistencias internas. Para sectores políticos y económicos brasileños, esas exigencias son percibidas como condicionamientos externos que limitan la autonomía para definir un modelo de desarrollo propio.
Argentina, a su vez, ha oscilado aún más claramente entre posturas, para algunos el acuerdo fue un medio para romper ciclos de aislamiento y ampliar horizontes; para otros, un riesgo de profundizar la primarización de la economía y debilitar sectores industriales vulnerables.
Uruguay y Paraguay, con economías más abiertas y menos alternativas estratégicas, han sido consistentemente defensores del tratado. Para ellos, el acuerdo con Europa aparece como una forma de reducir asimetrías internas al Mercosur y evitar quedar atrapados en un bloque excesivamente cerrado y dependiente de las decisiones de sus socios mayores.
Por otra parte, si existe un punto donde se cristaliza la tensión entre geopolítica, economía y política interna y es en la propuesta de Reglamento sobre salvaguardias. Estas disposiciones, destinadas a proteger sectores sensibles ante aumentos súbitos de importaciones o cambios de precios, se presentan como mecanismos técnicos para evitar daños al sector relevante. Pero en la práctica se transforman en un factor de incertidumbre debido a que, para los agricultores europeos, las salvaguardias son insuficientes frente al riesgo de competencia desleal; para sectores sudamericanos, pueden funcionar como barreras disfrazadas que socavan los beneficios comerciales que el tratado promete.
La discusión sobre salvaguardias excede en sí mismo la discusión sobre los beneficios o impactos comerciales del Acuerdo. Reflejan, en realidad, el límite de las democracias contemporáneas para sostener compromisos estratégicos de largo plazo frente a electorados cada vez más orientados por urgencias inmediatas. Las salvaguardias no son meros instrumentos técnicos, sino ventanas que revelan cómo las presiones domésticas pueden reconfigurar o frenar decisiones estratégicas de alcance regional o global.
No obstante, el diseño institucional del Acuerdo profundiza esa tensión. A diferencia de otros tratados comerciales, este ha requerido una creativa ingeniería jurídica para sortear requisitos de unanimidad y obtener apoyos. Aun así, necesitará un complejo proceso de aprobaciones sucesivas.
En efecto, para sortear los referidos requisitos, la Comisión Europea propuso la firma simultánea de dos acuerdos, uno de Asociación, “European – Mercosur Partnership Agreement” (EMPA) y uno Comercial Interino, “Interim Trade Agreement” (ITA). El acuerdo ITA está subsumido al EMPA. Con esta división, atento la distribución de competencias entre los Estados miembros y aquellas conferidas a la UE, el ITA no necesita la aprobación de los 27 parlamentos nacionales para que entre en vigor mientras se aprueba el EMPA, (que sí la requiere) lo que puede prolongarse durante años.
En el Mercosur, cada país enfrenta su propio proceso legislativo en contextos políticos marcados por alternancias de gobierno y debates sobre modelo de desarrollo. La entrada en vigor, por ende, no depende únicamente de los Ejecutivos, sino también de mayorías parlamentarias cuya composición puede cambiar con el tiempo.
En conclusión, el Acuerdo Unión Europea–Mercosur no solo pone a prueba la relación entre dos regiones; es un test sobre la capacidad de las democracias contemporáneas para conciliar compromisos de largo plazo con una política interna dominada por urgencias inmediatas. Las tensiones en torno a agricultura, medio ambiente y estándares socio/laborales muestran que las democracias no siempre están estructuralmente preparadas para sostener visiones estratégicas profundas sin reconfiguraciones institucionales y culturales que les permitan gestionar tensiones distributivas y temporales.
Más que un tratado comercial, este acuerdo se erige como un espejo de la actual crisis de gobernanza global, un recordatorio de que articular una estrategia internacional con demandas sociales y urgencias electorales es cada vez más difícil sin reformas que repiensen cómo se diseñan y gestionan las políticas públicas en contextos democráticos.
En este contexto debemos esperar para saber si realmente la UE logrará armonía entre sus miembros, sobre todo los más reticentes, para que se termine firmando en pocos días tal como sugirió Meloni y si los países del Mercosur tendrán la paciencia necesaria para esperar que así sea y no desarticular el bloque como deslizó Lula días atrás.
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