La cumbre de Bruselas del 17 al 18 de julio marcará el final de una larga pausa de ocho años en las reuniones birregionales entre la Unión Europea (UE) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
El regreso de Brasil a la CELAC y los esfuerzos del nuevo gobierno de Lula por reactivar la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) han dado un nuevo impulso a la región, que se reflejó en las respectivas cumbres de las dos organizaciones en Buenos Aires en enero y Brasilia en mayo.
En junio, la Comisión Europea presentó una nueva agenda para las relaciones de la UE con América Latina y el Caribe (ALC) que muestra claramente que Europa quiere intensificar la cooperación birregional. Esto tiene posibilidades de éxito si la diplomacia de cumbre se aborda con un espíritu de renovación, no de reactivación, y se combina con una cooperación temática sustantiva y relaciones bilaterales vibrantes.
En los ocho años transcurridos desde la última Cumbre UE-CELAC (Bruselas 2015), las relaciones birregionales y el entorno geopolítico internacional han cambiado fundamentalmente: por un lado, la UE ha perdido peso e influencia en ALC; por otro lado, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe no se han beneficiado de la globalización integrándose a las cadenas de valor internacionales. La región sufre por su posición marginal en la política internacional. La participación en foros multilaterales como el G20 y BRICS no ha llevado al desarrollo e implementación exitosa de posiciones latinoamericanas. Ante la competencia entre grandes potencias -en la que la UE y ALC se ven expuestas a tensiones de diversa índole y con efectos muy diversos- parece presuntuoso esperar que el visto bueno para la constitución de un espacio geopolítico separado. Desde la última cumbre de Bruselas, la situación económica de la mayoría de los países de América Latina y el Caribe se ha deteriorado significativamente. En las áreas de comercio e inversión, China ha ocupado cada vez más el lugar de la UE; La debilidad europea también está siendo explotada por otras potencias como Rusia, Irán y Turquía, que promueven sus conocidos intereses geopolíticos en la región.
Tanto en la UE como en ALC, el deseo de autonomía estratégica a menudo sigue siendo más una promesa que una realidad. Una mirada al Mercosur lo deja claro: el Acuerdo de Asociación con la UE, que se alcanzó “en principio” en 2019, sigue siendo controvertido por ambas partes. Los críticos dudan de que pueda servir como un catalizador eficaz para una política de autonomía estratégica en términos económicos y políticos. La debilidad del regionalismo latinoamericano también se refleja en el Mercosur y no se ha subsanado con el fin del mandato de Bolsonaro en Brasil. Los socios del Mercosur también han puesto límites al liderazgo político del presidente Lula, como Argentina y sus dificultades casi permanentes para estabilizarse macroeconómicamente, y Uruguay con su reiterada intención de ir solo en la búsqueda de acuerdos de libre comercio con potencias fuera de la región. Es claro que Mercosur no cuenta actualmente con las condiciones mínimas para llevar a cabo efectivamente una política de autonomía estratégica en el escenario internacional.
La situación es diferente cuando se trata de si los estados individuales de la región poseen materias primas estratégicas y en qué medida: en la geopolítica de los recursos naturales, los estados de América Latina y el Caribe persiguen un nacionalismo de recursos que excluye en gran medida la acción conjunta. Para muchos estados, la explotación organizada a nivel nacional de los recursos naturales está ligada a la ilusión de que esto les dará una mejor posición de negociación frente a una multitud de clientes diferentes. El cortejo de actores internacionales como la UE por el acceso a materias primas para la transición energética y la producción de hidrógeno verde refuerza esta percepción. Como resultado, existe una reticencia en los países productores a verse envueltos en conflictos geopolíticos. Esto, a su vez, relega a la región a un papel secundario, en el que trata principalmente de escapar del dominio de las grandes potencias y asegurar sus propias ventajas a través de una hábil adaptación.
Es claro que la UE y ALC han seguido, y continúan buscando, diferentes estrategias para integrarse a la economía mundial. Mientras que la UE afirma ser una parte formativa de las relaciones internacionales, muchos países latinoamericanos ven su futuro más en una “no alineación activa”, una inteligente estrategia de adaptación diseñada para ayudarlos a sobrevivir entre las grandes potencias. Esto conduce no solo a una comprensión diferente de su papel, sino también a un perfil de asociación disminuido. En la política exterior cotidiana, esto se manifiesta en una marcada renuencia a aceptar las ofertas de cooperación de largo alcance de la UE, que podrían bloquear la cooperación con otras potencias (por ejemplo, en el contexto de proyectos de inversión en competencia) o perjudicar sus intereses.
En este sentido, es dudoso que las nuevas condiciones marco que surgen como resultado de la crisis de la globalización, exacerbada por las consecuencias de la pandemia y la rivalidad en curso entre Estados Unidos y China, ofrezcan oportunidades suficientes para revivir viejas asociaciones. Queda por ver si los actores políticos de ambos lados del Atlántico tienen la fuerza y la voluntad para dar forma a la nueva interacción de una manera que se desafíe en lugar de patrocinarse mutuamente. Desde esta perspectiva, se trataría menos de repetir las cumbres del pasado y más de repensar las áreas de cooperación donde se superponen los intereses de ambas partes.
Nuevos márgenes de negociación
La Declaración de Buenos Aires, que surgió de la reunión de la CELAC en Argentina en enero de 2023, abarca una amplia gama de temas en sus 111 puntos. La nueva agenda para las relaciones entre la UE y ALC, presentada por la Comisión Europea a principios de junio de este año, es igualmente integral. Existen superposiciones entre ambos documentos, y la gama de posibles temas para la Cumbre UE-CELAC es bastante amplia: transformación productiva y transferencia de tecnología hacia un modelo de desarrollo pospandemia fundamentalmente nuevo; la necesidad urgente de un cambio real hacia la sostenibilidad ambiental para reemplazar los proyectos extractivistas; mejorar la competitividad fomentando la digitalización; la convergencia de políticas y normas sobre derechos sociales; reducir la pobreza y otras formas de desigualdad, y mucho más que puede subsumirse bajo la rúbrica de preservar y defender la democracia, el estado de derecho y los derechos civiles.
Esta amplia gama de temas ofrece oportunidades, pero también el riesgo de empantanarse. Por lo tanto, la cumbre de Bruselas debería establecer un camino claro sobre cómo trabajar a través de esta extensa agenda y qué prioridades deben establecerse. Por un lado, tendría sentido buscar procedimientos flexibles en los que el más lento no marque el ritmo, pero por otro lado es importante no hacer concesiones que sacrifiquen los principios democráticos a las perspectivas y objetivos económicos. Esta doble responsabilidad explica el interés de continuar el diálogo y, al mismo tiempo, establecer un mecanismo de coordinación permanente, como propone la UE.
Sin embargo, esta opción solo puede implementarse con éxito si la UE desarrolla simultáneamente relaciones bilaterales sustanciales con los estados individuales. Esto evitaría el riesgo de que la diplomacia de cumbre adquiera un alto perfil pero solo se vuelva activa en un número limitado de temas y con diferentes socios, como ha sido el caso de los diálogos (sub)regionales. Por otro lado, deben evitarse las demandas retóricas de una mayor influencia geopolítica para ambas regiones, sobre todo porque el carácter de foro de la CELAC significa que es poco probable que sea un socio adecuado para los europeos a este respecto. En última instancia, el factor decisivo es si los Estados miembros de la CELAC están dispuestos y son capaces de articularse más claramente en la política internacional, o si se abstendrán de hacerlo en aras de sus propias ventajas económicas.
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